1913年袁世凯为取得帝国主义支持，消灭国民党控制的南方各省势力，以办理“善后”为名，指派国务总理赵秉钧、外交总长陆徵祥、财政总长周学熙等为全权代表，向英、法、德、俄、日五国银行团进行大借款。4月26日，未经国会同意，与五国银行团代表在北京非法签订《善后借款合同》二十一款，附件六号。借款总额二千五百万英镑，八四实交，年息五厘；以盐税、海关税等为抵押；四十七年偿清，本息共计六千七百八十九万三千五百九十七英镑。合同规定，盐税征收须聘请外国人协助管理，盐税从此被外人控制。