比喻民少官多。《隋书·杨尚希传》：“当今郡县，倍多于古。或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领……民少官多，十羊九牧。”也比喻使令不一，无所适从。刘知幾《史通·忤时》：“杨令公（再思）则云必须直词，宗尚书（楚客）则云宜多隐恶，十羊九牧，其令难行。”